Το νέο θεσμικό πλαίσιο παραγωγής δημόσιων έργων

Την έντονη αντίθεσή τους στο θεσμικό πλαίσιο παραγωγής δημόσιων έργων που τους παρουσίασε η πολιτική ηγεσία του υπουργείου Υποδομών Μεταφορών και Δικτύων στην πρώτη συνάντηση που είχαν στο υπουργείο για το θέμα αυτό εξέφρασαν οι βουλευτές του ΚΤΕ ΠΑΣΟΚ τομέα των έργων, με έμφαση στο σημείο που αφορά στη δημιουργία της Ανεξάρτητης Αρχής για τα έργα.
Σε αντίθεση με τους εκπροσώπους των εργοληπτικών οργανώσεων που επικεντρώνουν τις αντιδράσεις τους στη διάταξη του νέου θεσμικού πλαισίου που αναφέρεται στις εγγυητικές επιστολές οι βουλευτές του Τομέα, σύμφωνα με πληροφορίες, εξέφρασαν την έντονη διαφωνία τους με τη δημιουργία της Ανεξάρτητης Αρχής που θα έχει την ευθύνη όλων των έργων, γιατί όπως είπαν «πρόκειται στην ουσία για μια νέα υπηρεσία μέσα στο υπουργείο, η οποία δεν είναι δυνατόν να λειτουργήσει στην πράξη».
Όπως υπογράμμισαν στον υπουργό Δημήτρη Ρέππα δεν μπορεί να δημιουργηθεί μια τέτοια υπηρεσία μέσα στο υπουργείο που «θα κάνει τα πάντα» που έχουν σχέση με τα έργα από την προκήρυξή τους μέχρι την ολοκλήρωσή τους, γιατί θα ήταν μια δεύτερη υπηρεσία για το ίδιο θέμα που αντί να λύσει θα δημιουργούσε προβλήματα.
Σύμφωνα με πληροφορίες στο διάλογο που ακολούθησε επ' αυτού ο υπουργός ανέφερε ότι θα μπορούσε να περιοριστεί η λειτουργία της μόνο στα μεγάλα έργα, ενώ οι βουλευτές του τομέα υποστήριξαν ότι στην περίπτωση που θα έπρεπε να δημιουργηθεί οπωσδήποτε για κάποιους λόγους θα μπορούσε αυτή η Ανεξάρτητη Αρχή «να υπάρχει για να ελέγχει όλη τη διαδικασία»,για τη σωστή εφαρμογή της για τα μεγάλα όσο και για τα μικρά έργα.
Πάντως συμφωνία δεν επετεύχθη και αποφασίστηκε απλά να επαναληφθεί η συνάντηση εντός της εβδομάδας, ενδεχομένως και την Τετάρτη το απόγευμα, προκειμένου να ξανασυζητηθεί το θέμα με την ελπίδα να βρεθεί ενδιάμεση λύση, τη στιγμή μάλιστα που οι βουλευτές πιστεύουν ότι «ο υπουργός έδειξε ότι κατάλαβε ότι δημιουργείται πρόβλημα με τη λειτουργία της Ανεξάρτητης Αρχής, αφού ουσιαστικά πρόκειται για ένα υπουργείο μέσα στο άλλο».
Κατά τα άλλα σε γενικές γραμμές βρήκαν καλή την πρόταση για το νέο θεσμικό πλαίσιο παραγωγής δημόσιων έργων, γιατί ουσιαστικά αλλάζει το σύστημα βάζοντας τρία κριτήρια για τη βέλτιστη προσφορά, κόστος, χρόνο και ποιότητα και δημιουργεί άλλη διαδικασία με τις πρόδρομες εργασίες. Χαρακτήρισαν πολύ θετικό στοιχείο ότι η οικονομική προσφορά βασίζεται στην καλύτερη τιμή στη μείωση του χρόνου παράδοσης και στην αυξημένη εγγύηση καλής εκτέλεσης έργων.
Σύμφωνα με πληροφορίες το σχέδιο νόμου που είναι υπό κατάρτιση στο υπουργείο Υποδομών Μεταφορών και Δικτύων με το οποίο αλλάζει ο τρόπος ανάθεσης και εκτέλεσης δημόσιων έργων προβλέπει ότι οι πρόδρομες εργασίες ενός έργου που δημοπρατείται αποτελούν αυτοτελές έργο εκτελούνται με ξεχωριστή εργολαβία και έχουν στόχο να εξασφαλίσουν την ωριμότητα του έργου που θα ακολουθήσει ώστε η εξέλιξη και ολοκλήρωσή του να γίνει ανεμπόδιστα. Αλλωστε για το λόγο αυτό η ωριμότητα του έργου καθορίζεται από την Ανεξάρτητη Αρχή που μελετάται να δημιουργηθεί όταν ξεπεραστούν οι ενστάσεις, που θα αποτελεί προϋπόθεση για την έναρξη της διαδικασίας ανάθεσης του έργου.
Τα κριτήρια επιλογής
Σε ό,τι αφορά τα κριτήρια επιλογής του αναδόχου βασικό κριτήριο καθορίζεται η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής άποψης τιμή που είναι η χαμηλότερη, σε συνδυασμό με άλλα κριτήρια όπως είναι η οικονομική έκπτωση επί του προϋπολογισμού της υπηρεσίας, χρονικής έκπτωσης επί του χρόνου ολοκλήρωσης του έργου που προβλέπεται στα τεύχη δημοπράτησης και προσαύξησης του χρόνου υποχρεωτικής συντήρησής του.
Αναλυτικά το Σχέδιο Νόμου για την ανάθεση και εκτέλεση των δημοσίων έργων αλλάζει ριζικά το ισχύον θεσμικό πλαίσιο το οποίο από τη μέχρι τώρα εφαρμογή του έχει δημιουργήσει πολλά προβλήματα κυρίως σε ό,τι αφορά τις μεγάλες εκπτώσεις που δίδονται στη διαγωνιστική διαδικασία.
Η δημιουργία της Ανεξάρτητης Αρχής, που προβλέπει το σχέδιο νόμου αποτελεί αντικείμενο διαβούλευσης μετά και τις αντιδράσεις που έχουν διατυπωθεί από τους βουλευτές και δεν πρέπει να θεωρείται βέβαιο ότι θα ενταχθεί τελικά στο σχέδιο που θα δοθεί σε διαβούλευση αφού σύμφωνα με πληροφορίες μελετάται το ενδεχόμενο να ακολουθήσει σε δεύτερη νομοθετική ρύθμιση.
Πάντως με βάση τα σημερινά δεδομένα η Ανεξάρτητη Αρχή που προτείνεται να ιδρυθεί αποφασίζει για τον τρόπο κατασκευής του έργου, τη διαδικασία επιλογής αναδόχου, τα κριτήρια επιλογής του και το σύστημα υποβολής προσφορών.
Ο νέος νόμος ορίζει ότι τα δημόσια έργα κατασκευάζονται από ειδικευμένες εργοληπτικές επιχειρήσεις ή από φορέα κατασκευής του έργου με αυτεπιστασία, ενώ ως κριτήρια επιλογής αναδόχου ορίζονται η πλέον συμφέρουσα οικονομική προσφορά με μοναδικό κριτήριο τη χαμηλότερη τιμή, τόσο για τα μεγάλα όσο και για τα μικρότερα έργα.
Υποβολή προσφορών
Για πρώτη φορά στο σχέδιο νόμου εισάγονται δύο ριζοσπαστικά συστήματα υποβολής προσφορών. Το πρώτο της προσφοράς που περιλαμβάνει συνδυασμό πολλαπλών, ιδίως έκπτωσης στο κόστος, επί του προυπολογισμού της υπηρεσίας, χρονικής έκπτωσης επί του προβλεπόμενου στα τεύχη δημοπράτησης χρόνου περαίωσης του έργου, και προσαύξησης του προβλεπόμενου στα τεύχη δημοπράτησης χρόνου υποχρεωτικής συντήρησης του έργου, και το δεύτερο της προσφοράς κατ' αποκοπή τιμής με εγγυημένο προϋπολογισμό. Το σύστημα εφαρμόζεται κυρίως στα έργα που για κοινωνικούς λόγους πρέπει να ολοκληρωθούν σε συγκεκριμένο χρόνο.
Για την ανάδειξη της πλέον συμφέρουσας προσφοράς, λαμβάνονται καταρχήν υπόψη τα κριτήρια της οικονομικής προσφοράς, του προσφερόμενου χρόνου ολοκλήρωσης του έργου και υποχρεωτικής συντήρησής του, ενώ μετά από αίτημα του κυρίου του έργου ή του φορέα κατασκευής μπορεί να εγκριθεί από τον υπουργό Υποδομών Μεταφορών και Δικτύων η χρησιμοποίηση και οποιουδήποτε άλλου πρόσφορου για τη συγκεκριμένη περίπτωση κριτηρίου.
Η κατάταξη των προσφορών που υποβάλλονται στο διαγωνισμό γίνεται με την εφαρμογή ενός συγκεκριμένου τύπου οι αριθμοί του οποίου προσδιορίζουν τους συντελεστές βαρύτητας της οικονομικής και χρονικής έκπτωσης και της προσαύξησης του χρόνου υποχρεωτικής συντήρησης του έργου και προσωρινός ανάδοχος αναδεικνύεται η εργοληπτική επιχείρηση που συγκεντρώνει το μεγαλύτερο άθροισμα.
Οι οικονομικές προσφορές (τιμολόγιο προσφοράς, προϋπολογισμός, έντυπο προσφοράς εκπτώσεων κ.λπ.) και οι τυχόν χρονικές προσφορές προσαύξησης του χρόνου υποχρεωτικής συντήρησης του έργου υποβάλλονται πάντα σε ενιαίο σφραγισμένο φάκελο στον οποίο αναγράφεται ο τίτλος της εργοληπτικής επιχείρησης και υπογράφεται από τον νόμιμο εκπρόσωπό της.
Μετά την ολοκλήρωση της παραλαβής των προφορών και καταγραφής των δικαιολογητικών συμμετοχής ελέγχεται και επιστρέφεται το πρωτότυπο της βεβαίωσης εγγραφής στο ΜΕΕΠ και ακολουθεί αμέσως η αποσφράγιση των οικονομικών προσφορών και των τυχόν χρονικών και προσφορών προσαύξησης του χρόνου υποχρεωτικής συντήρησης του έργου και η διαδικασία ολοκληρώνεται την ίδια ημέρα με την υπογραφή των δικαιολογητικών που έχουν κατατεθεί στο πρακτικό.
Προβλέπεται και διαβούλευση
Μια ακόμα καινοφανή για τα δημόσια έργα διάταξη είναι αυτή για τη διαβούλευση της αναθέτουσας αρχής με τους ενδιαφερόμενους να συμμετάσχουν σε διαδικασία ανάληψης σύμβασης.
Για την αντιμετώπιση του προβλήματος των μεγάλων εκπτώσεων σε περιπτώσεις που η έκπτωση που δίδεται ξεπερνά ένα ορισμένο όριο (γενικώς το 12%) πέρα από την πρόσθετη εγγύηση που προβλέπει ο Κανονισμός Δημοσίων Εργων, με το σχέδιο νόμου προβλέπεται η θέση τη εργολαβίας υπό την επιτήρηση της Ανεξάρτητης Αρχής, ενώ η πραγματική ή πλασματική παραλαβή του έργου προϋποθέτει την διενέργεια επ' αυτού ενός τουλάχιστον ελέγχου.
Εκτός από τις εγγυήσεις που προβλέπεται σήμερα να προσκομίζουν οι ανάδοχοι αν επελέγησαν με το σύστημα της προσφοράς πολλαπλών κριτηρίων απαιτείται η προσκόμιση ειδικών εγγυήσεων που επιστρέφονται μόνο μετά τη βεβαιωμένη ολοκλήρωση του έργου.
Οι εκπτώσεις
Ειδικότερα επ' αυτού ο νόμος προβλέπει ότι «σε κάθε διακήρυξη έργου ορίζεται υποχρεωτικά ένα όριο έκπτωσης πάνω από το οποίο ο ανάδοχος είναι υποχρεωμένος να προσκομίζει, επιπλέον της εγγύησης της προηγούμενης παραγράφου, πρόσθετη εγγύηση καλής εκτέλεσης ως ακολούθως: για τις πρώτες δέκα εκατοστιαίες μονάδες έκπτωσης μετά το ως άνω όριο, μισή (0,5) εκατοστιαία μονάδα εγγύησης για κάθε μονάδα έκπτωσης. Για τις επόμενες δέκα εκατοστιαίες μονάδες έκπτωσης, μια (1) μονάδα για κάθε μονάδα έκπτωσης.
Τέλος για τις επόμενες μονάδες έκπτωσης, μιάμιση (1,5) μονάδα εγγύησης για κάθε μονάδα έκπτωσης έως ότου συμπληρωθεί συνολικό ποσοστό πρόσθετης εγγύησης τριάντα πέντε τοις εκατό (35%) του προϋπολογισμού της υπηρεσίας. Για τα έργα που ανήκουν στις κατηγορίες οδοποιίας, οικοδομικών, υδραυλικών και πρασίνου το ποσοστό έκπτωσης ορίζεται γενικά σε 12%, ενώ για τα έργα προϋπολογισμού μέχρι του ανωτάτου ορίου της δεύτερης τάξης του ΜΕΕΠ που εκτελούνται σε νησιωτικές περιοχές και για τις εργοληπτικές επιχειρήσεις που έχουν έδρα στο νομό όπου οι περιοχές αυτές υπάγονται, το όριο καθορίζεται σε 15% για τις ανωτέρω κατηγορίες».
Τριμηνιαίες εκθέσεις
Με το σχέδιο νόμου καθιερώνεται επίσης η υποχρέωση της διευθύνουσας υπηρεσίας στις τριμηνιαίες εκθέσεις για την πρόοδο του έργου να περιλαμβάνει και αναφορά σχετικά με τον εντοπισμό σφαλμάτων της προσμέτρησης και με απρόβλεπτες περιστάσεις που είτε εμφανίστηκαν ήδη είτε βρίσκονται σε εξέλιξη που συνεπάγονται την ανάγκη εκτέλεσης συμπληρωματικών εργασιών. Και αυτό προκειμένου να μην αιφνιδιάζεται η προϊσταμένη αρχή από ανατροπή για τους λόγους αυτούς της οικονομίας του έργου και για να μπορεί εγκαίρως να παρεμβαίνει για την αντιμετώπιση της κατάστασης.
Για την αντιμετώπιση του φαινομένου της διάλυσης σύμβασης που ζητούν πολλές φορές οι ανάδοχοι με αποτέλεσμα να σημειώνονται καθυστερήσεις στην ολοκλήρωσή τους ή να εγκαταλείπονται σε κρίσιμο σημείο, όταν οι καθυστερήσεις στην ολοκλήρωσή τους που δεν είναι με δική τους υπαιτιότητα υπερβαίνουν την οριακή λεγόμενη προθεσμία (1/3 της συμβατικής) η προθεσμία αυτή με το νέο νόμο αυξάνεται στο 1/2 της συνολικής συμβατικής προθεσμίας.
Ρευστότητα επιχειρήσεων
Επίσης για την εξασφάλιση της μεγαλύτερης δυνατής ρευστότητας των εργολαβικών επιχειρήσεων στην τρέχουσα δημοσιονομική συγκυρία το σχέδιο νόμου επαναφέρει σε ισχύ τη διάταξη σύμφωνα με την οποία οι ανάδοχοι επανακτούν τη δυνατότητα να εκχωρούν την απαίτησή τους επί του οφειλόμενου εργολαβικού ανταλλάγματος, όπως αυτό προσδιορίζεται στη σύμβαση σε αναγνωρισμένες τράπεζες ή νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου η προμηθευτές υλικών και μηχανικών για την εκτέλεση του έργου εκ του οποίου προέρχεται η απαίτηση ή σε εργάτες και υπαλλήλους που χρησιμοποιήθηκαν στην εκτέλεσή του.
Θεσμοθετείται η υποχρέωση του αναδόχου να υποβάλει σχέδιο ανακεφαλαιωτικού πίνακα υποχρεώσεων εφόσον του ζητηθεί και της Προϊσταμένης Αρχής να το εγκρίνει μέσα σε τρις μήνες, ενώ μολονότι ο εργοδότης εξακολουθεί να βαρύνεται με τη ζημιά που παθαίνει το έργο ή οι μόνιμες εργοταξιακές εγκαταστάσεις του αναδόχου από γεγονός ανωτέρας βίας προβλέπεται ότι η αποκατάσταση θα βαρύνει την ασφαλιστική εταιρεία αν το έργο φυσικά είναι ασφαλισμένο.
Για το κόστος πρόσθετων ποιοτικών ελέγχων προβλέπεται συγκεκριμένο χρηματικό ποσό μέχρι 0,5% του προϋπολογισμού, ενώ καταργείται η δυνατότητα που είχε μέχρι τώρα ο ανάδοχος να προβάλει αξιώσεις ακόμα και λίγο πριν από το τέλος του έργου, αφού μπαίνει προθεσμία ενός μηνός.
Ορθολογική τήρηση μητρώων
Παράλληλα υιοθετείται μια σειρά ρυθμίσεων που αποσκοπούν στην πιο ορθολογική τήρηση του Μητρώου Εργοληπτικών Επιχειρήσεων (ΜΕΕΠ) και του Μητρώου Εμπειρίας Κατασκευαστών (ΜΕΚ) οι οποίες ωστόσο πριν οριστικοποιηθούν θα επαναξιολογηθούν μετά τη διαβούλευση που θα ακολουθήσει με τους εκπροσώπους των εργοληπτικών οργανώσεων. Αυτές όσο και οι ρυθμίσεις που αφορούν στην ηλεκτρονική ενημέρωση με στόχο την εισαγωγή της διαφάνειας στα δημόσια έργα θα επαναξιολογηθούν και θα αποτελέσουν βασική ρύθμιση του σχεδίου νόμου για την Ανεξάρτητη Αρχή.